乡镇书记、乡镇长，几乎都是从上面和外乡（按回避原则，本乡镇人不能任职）调来的，最多任期两届，许多人工作的根本动力是调往县里当副县级干部，或到重要局当局长。一般趋势是，越年轻的书记、镇长，未来晋升的空间越大，工作动力就越大。
乡镇副书记、副乡镇长，其工作动力也主要与其职业前景相关。副职中年龄较大的干部，如果看不到晋升的希望，其工作动力就可能严重受阻。
乡镇一般干部，也就是副科级以下干部，工作时间长、年龄大者，可能享受副科、正科的工作待遇，但其晋升已到天花板，工作动力严重不足。
事业编的干部，主要是乡镇所谓“七站八所”的技术性干部，如农技站、水利站、工商所、财政所、文化站、司法所、粮管所、信用社的干部。各地干部人事制度中，有所谓行政编制与事业编制的“隔离规定”，即事业编制不能直接提升为行政编制。所以，事业编的干部，其工作动力普遍严重不足。
大学生志愿者和选调生，是乡镇干部中最年轻的面孔，但不少人是受就业压力所迫，暂时来乡镇就业，把乡镇作为工作经历中的跳板，随时准备考研或考公务员离开乡镇。
总之，乡镇干部的动力构成和激励机制各不相同。而从一般的体制性因素来考察，乡镇干部的总体状况是：职业前景不佳，晋升渠道狭窄、工作待遇低、生活条件差。这些制度性限制，严重影响着乡镇干部队伍的稳定性和积极性。
全面深化改革，走出“体制性困局”
当前，应进一步深化行政体制改革，理顺省、县、乡各种体制关系，推动乡镇政府形成“权、责、利”对等协调的体制机制，充分赋予其更大的自主性和能动性。
赋予地方政府管理乡镇的更大自主权。全国3万多个乡镇，地域特征和发展状况千差万别。沿海发达地区的乡镇财政收入有的高达十几亿元，常住人口几十万，相当于欧洲的中等城市。而中西部相对贫困乡镇，人口只有几千人，勉强维持几万元的“吃饭财政”。在自主规划、自主管理乡镇发展方面，应赋予省、县两级政府更多的地方发展自主权。在推进“省管县、省管市”体制改革中，逐步取消“市管县”体制。在乡镇地域经济特别发达的地方，可以试点探索“镇变市”改革，实行“县管市（镇级市）”体制。
县级政府应进一步“强镇扩权”。县级政府应下放更多财权、人权与事权给乡镇政府，使乡镇政府真正成为一级“权责完备”的自主政府。在不增加县域编制限额的情况下，缩减县级各个职能部门的编制，扩充乡镇政府编制和人员，切实改变乡镇“半政府”状态。四川成都大邑县政府已将200多项各个职能部门的管理权限，下放给乡镇政府，大力推进“强镇扩权”的试点改革。
增强乡镇政府自主规划乡村发展的能动性。在“强镇扩权”的同时，大幅减少各级各式考核检查和检查评比。推动乡镇政府在权力、财力、人力得以保障的基础上，成为有充分自主权力和自主空间的完备政府，自主规划和实施切合乡镇实际的各项公共工程和公共服务。
改善乡镇工作条件和工资待遇，激发年轻干部干事创业的积极性。大幅提升乡镇干部的工资待遇，进一步拓宽年轻干部的晋升空间。规定县级以上的公务员入职，必须有3年以上的乡镇工作经历。
拓宽基层民众民主参与，健全乡镇治理和乡镇监督的制度机制。乡镇政府代表国家直接与基层民众“对接”，基层民众也最能了解乡镇政府的业绩和干部的好坏。在乡镇领导的选拔、乡镇决策的民主参与、乡镇政务的民众监督等方面，应开拓制度化机制渠道，引入基层民主力量，推动乡镇政府有效运行在民主法治的轨道上。（周少来 本文作者系中国社会科学院政治学研究所“政治发展与国家治理”项目首席研究员）
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