冯建友 张红亮��
摘要：投融资体制改革是深化经济体制改革的主要任务之一，政府与社会资本合作即PPP模式是推动投融资体制改革的重要形式。近两年，PPP模式受到社会各界的广泛关注。文章对PPP模式进行释义，回顾PPP模式在我国的发展历程，分析我国PPP模式推广过程中存在的主要问题，针对存在问题给出相关建议。
关键词：PPP模式；PPP理念；法律保障；风险分担
DOI：1013939/jcnkizgsc201652054
推广政府和社会资本合作模式（PPP模式），是促进我国的经济转型、推动新型城镇化建设和供给侧结构性改革的重要举措。近两年，在保增长和地方政府债务的双重压力下，由于PPP模式有助于实现政府投资的杠杆效应，因而受到社会各界的广泛关注。
一、PPP模式释义
PPP一般被称作“公私合作伙伴关系”，目前我国政府将其命名为“政府与社会资本合作模式”。实际上，这种命名拓展了PPP的内涵，社会资本不仅包括私人资本，也包括国有资本。虽然私营部门参与基础设施与公用事业方面的投资已经历了很长的时间，但是PPP这一概念出现的时间并不长，在此之前更为人所熟悉的是BOT、BOO、PFI等。PPP的概念很宽泛，再加上世界各国的政治体制、经济发展水平及法律体系方面存在着差异，因此国际组织和各国政府对PPP模式的定义并不相同，没有一个统一、权威的解释（如表1所示）。
由表中所述内容，我们可以总结出PPP的几个要素：公共部门（政府）与私营部门（社会资本）合作；合作目的是提供（准）公共产品或服务，包括基础设施；利益共享；风险分担。
根据以上各种定义，结合对PPP模式的理解，我们认为政府与社会资本合作模式是政府（部门）与社会资本方的一种长期合作经营关系，它建立在双方相对优势的基础上，以利益共享和风险分担为特征，充分发挥合作双方的优势，达到高效地满足（准）公共需求的目标。
二、PPP模式在我国的发展阶段
从20世纪80年代中期开始，我国就已经开始了PPP模式的探索。其后的三十多年中，由于理念、政策及资金等因素的影响，PPP模式的发展时有起伏。总体上看，PPP模式在中国的发展可以分为几个阶段（如表2所示）。
2009年是PPP受冲击最严重的一年。“四万亿”经济刺激计划，国企和地方政府获得大量信贷支持，PPP模式的市场化规则遭受不良影响，市场缺乏充分竞争，甚至有执行中的PPP项目被政府提前终止。
2013年至今，我国PPP模式处于推广阶段。为贯彻党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，减轻地方政府投资支出压力，转变投融资机制，财政部、发改委等相关部委相继成立PPP管理机构，发布项目操作、合同管理等方面的指导性文件。截至2016年9月，财政部PPP中心项目库有10313个项目，涉及投资额近12万亿元。
PPP模式对于转变经济增长方式、化解地方政府债务危机、解决地方政府投融资等方面有着独特的优势，相信在未来的很长一段时间内，PPP模式将在中国基础设施建设和公共服务领域扮演着主要角色。
三、存在的问题
推广PPP 模式的应用需要具备一定的条件，包括政府的监管和支持、完善的法规政策体系、健全的信用体系和财务制度、专业机构和专业人才等。通过对一些地方政府的PPP项目申报和项目运营资料的综合分析，我们可以发现在我国推广PPP 模式中主要存在如下几个问题。
（一）认知偏差
当前，许多地方政府对PPP模式在认知上存在明显的误区，把PPP单纯地理解为一种新的融资模式，甚至把PPP模式当作一种投资刺激工具。客观地说，PPP模式具有向社会融资的效应，但PPP的本质是通过政府与社会资本的合作，达到促进政府职能的转型，高效满足社会对公共产品和服务的需求，更有效地配置政府财政资源的目标。通过PPP模式引入社会资本，既能拓宽资金渠道，也能推动投融资体制改革，在一定程度上规范地方政府的举债行为。
作为一种公共产品和公共服务的供给方式，PPP只能作为由政府主导的供给模式的补充。即便在PPP模式推广较早的一些国家，采用PPP模式的项目投资在基础设施和社会公用事业投资中所占比例一般也低于20%。PPP模式主要通过政府同社会资本的合作，利用市场化机制，提升公共产品的供给效率，在项目全过程中基于合同约定，共同管理并分担风险，这对地方政府治理水平提出了严要求。
（二）法律体系的滞后
PPP 模式的良好运行，应该以社会法治作为前提和保障。现阶段，我国PPP 模式的运作仍缺乏法律体系的支持，PPP 相关法律的制定仍在进行中。现在PPP 项目的管理所参照的法律，已经严重地滞后于PPP 模式全面推广的要求。PPP 模式主要应用在城市公用事业和基础设施建设方面，这些行业具有一定的“非市場性”特征，应当是政府介入，以满足社会需求。在政府与社会资本合作中，需要国家出台规范、全面的法律政策，明确界定政府和社会资本方的权利义务边界，以确保合作双方的利益。同时，PPP 项目的运作需要完善的法律和法规制度予以保证，需要在项目发起、项目准备、项目执行直至项目移交等各个环节界定清晰政府部门和社会资本方各自需承担的责任、义务和风险，保护合作双方的利益。