【摘要】基层“一把手依赖症”要提升到国家治理体系补短板的高度加以重视。从治理体系的权力运行视角看，权力缺乏必要的监督、权力运行不规范、权力配置不科学是造成“一把手依赖症”的主要原因。为此，要始终坚持科学合理的授权机制，始终坚持权责透明、权责统一，并构建对公职人员全覆盖的监督体系。
【关键词】基层治理 “一把手依赖症” 权力配置
【中图分类号】D262 【文献标识码】A
党的十九届四中全会《决定》要求“完善权力配置和运行制约机制”，从而纾解权力运行中的梗阻，进一步提升国家治理效能。“千人同心，则得千人之力”，权力是否能够配置科学、合理，在于治理效能是否呈现出“千人同心”的局面。从中国制度获得的伟大实践成就来看，“全国一盘棋”“调动各方面积极性”以及“集中力量办大事”等制度优势均体现了权力配置的协调通畅。但是，在坚持和完善国家治理体系的过程中仍然存在一些短板，其中之一便是“一把手”及其所延伸出来的诸多问题。譬如，近日在一些地方，“一把手依赖症”有所抬头，原本应该正常办理的工作，在某些环节一拖再拖、一推再推，直到一把手过问，才能有效解决。一些一把手甚至成了对上、对下的唯一“把手”，部分副职或下属成为坐、等、靠的被动执行者。这种“一把手依赖症”究其实质，反映出来的是行政过程中出现权力配置不顺畅、民主决策机制不健全、权责不透明公开不统一等问题，一句话来概括就是权力配置出了问题。
权力缺乏必要的监督、权力运行不规范、权力配置不科学是造成“一把手依赖症”的主要原因
破解“一把手依赖症”，要精准确定“病因”，方能有效开出“药方”。以往理论界对这一现象已有了很多讨论。譬如，有学者认为其与公职人员的传统观念相关等，确实触及到问题的某些方面。为了更深入地从权力配置、运行的视角给予厘清，本文主要从以下三个方面分析。
权力缺乏必要的监督，造成“一言堂”。如果说“一把手”是班长，副职或下属是“一班人”，“班子”貌合神离，副职或下属不愿意积极参与或阳奉阴违，很大程度上是机构中出现了“一把手”权力过大。在现行的治理体系中，虽然国家已经颁布了对“一把手”进行监督的党纪、法规，但在落实的过程中依然存在着监督权的缺失。譬如，对一个单位来讲，如果“一把手”缺乏来自上级机构的巡视巡察，缺乏同级机构的互相监督，更缺乏作为单位内部的日常监督，那么，想盯紧盯牢“一把手”的权力行使就难以奏效。以单位内部日常上下级的监督来说，由于两者之间是服从关系，面对“一把手”的决策、行为甚至是明显存在的问题，下属也不敢监督、不愿监督，最多是采取“睁一只眼闭一只眼”的方式进行形式主义的监督。党内民主监督、党外的群众监督、社会监督乃至舆论监督尚未整合成一套优势互补、相辅相成的监督体系。正是由于这种全方位、多层次、立体化的监督机制的缺位，“一把手”也就获得了一定不受监督的权力空间，并借此释放出权威和自由裁量权，成为一个机构中衡量权力执行的标准。“一班人”都要向他看齐、以他为尺度，拥有权力的“班长”权威使得下属不愿意提出一些与“一把手”不同的意见，这里当然有对权力臣服的因素，也有自己想往上走的觊觎。
权力运行的规范性、公开化不足。“一把手”之所以能够获得不受约束的权力，还在于权责不透明，隐性权力过大，群众最想听到、看到、了解到的关键信息，在一些机构中还未做到“决策公开、管理公开、服务公开、结果公开”。“一把手”在凡事皆难公开的工作氛围下，显性权力也倾向于隐性化。决策权、审批权，包括财权、人权都按照隐性权力的运行模式操作，大权集中统揽于“一把手”之中。对于副职与下属来说，既然自己没有任何决定权，只是听命于“一把手”，那么何必积极主动呢？即使副职与下属想去参与，也会因为权力运行缺乏透明度，缺乏科学化、制度化、程序化的权力运行机制，从而使得权力运行成为“一把手”单向指挥，做事是以一种封闭化的方式，在信息未公开的情况下实施，副职或者下属失去了知情权。虽然可能通过形式主义的方式，从表面上借助集体商议，但实际上，未必有人敢当面说出一些真实、诚恳的话，只是当“一把手”的面举举手而已，以走一遍程序的方式，最终确立了“一言堂”的实质。当然，也由于权力运行不规范，还会造成一种主观上自愿的“依赖症”，希望事事都听领导的，只要领导讲的都对，领导不讲的自己绝对不讲，领导认为好的绝对不说坏。这种“依赖症”其实是少数官员想借此与“一把手”进行一种心理上的接近，从而希望在权力运行不规范的官场空间中获得上升的机会。